Primeira leitura

Instituições

Trecho de Instituições, mudança institucional e desempenho econômico

As instituições reduzem a incerteza ao conferir uma estrutura à vida cotidiana. Elas são um guia para a interação humana, fazendo com que, ao desejarmos cumprimentar conhecidos na rua, dirigir um automóvel, comprar laranjas, pegar dinheiro emprestado, montar um negócio, enterrar nossos mortos ou o que quer que seja, saibamos como (ou possamos facilmente aprender a) executar essas tarefas. Se tentássemos realizar as mesmas transações em um país diferente - Bangladesh, por exemplo -, prontamente constataríamos que as instituições diferem. No jargão dos economistas, as instituições definem e limitam o conjunto de escolhas dos indivíduos.

As instituições abrangem quaisquer formas de restrição que os seres humanos engendrem para moldar a interação humana. Podem ser formais ou informais, e me interessam tanto as restrições formais, como as regras que os seres humanos concebem, quanto as informais, como as convenções e os códigos de conduta.

As instituições podem ser criadas, como foi a Constituição dos Estados Unidos, ou podem simplesmente evoluir ao longo do tempo, como se dá com o common law. Interessam-me tanto as instituições criadas como as evolutivas, ainda que para fins de análise possamos examiná-las em separado. Vários outros atributos das instituições também serão abordados.

As restrições institucionais ditam aquilo que os indivíduos são proibidos de fazer e, por vezes, as condições sob as quais se permite que alguns indivíduos exerçam determinadas atividades. Tais como definidas aqui, constituem assim o âmbito no qual se dá a interação humana. São perfeitamente análogas às regras do jogo para a prática de um esporte coletivo. Ou seja, consistem em regras formais por escrito e também em códigos de conduta comumente tácitos que respaldam e suplementam as regras formais, como o preceito de não machucar intencionalmente um jogador da equipe adversária. E, como essa analogia implicaria, quando as regras e os códigos de conduta são transgredidos, aplica-se uma penalização. Desse modo, um aspecto essencial do funcionamento das instituições se encontra no custo da averiguação das transgressões e na severidade das penalizações.

Prosseguindo com a analogia esportiva, as regras formais e informais e o tipo e efetividade da sua aplicação, tomados em conjunto, moldam inteiramente o caráter do jogo. Algumas equipes são bem-sucedidas com a prática (e por isso têm a fama) de constantemente transgredir as regras e assim intimidar a equipe adversária. Se essa estratégia compensa ou não, depende, obviamente, da eficácia da vigilância e da severidade da penalização. Códigos de conduta, como o espírito esportivo, por vezes coagem os jogadores, mesmo que eles saiam impunes de transgressões bem-sucedidas.

Neste estudo, faz-se uma distinção crucial entre instituições e organizações. Assim como as instituições, as organizações proporcionam uma estrutura para a interação humana. De fato, quando examinamos os custos que decorrem do quadro institucional, verificamos que resultam não só desse quadro, mas também das organizações que se desenvolveram em consequência desse quadro. Conceitualmente, é preciso diferenciar de forma clara as regras dos jogadores. A finalidade das regras é definir o modo segundo o qual o jogo é jogado, ao passo que o objetivo das equipes no âmbito daquele conjunto de regras é ganhar o jogo - mediante uma combinação de habilidades, estratégias e entrosamento, com jogo limpo e às vezes com faltas. Modelar as estratégias e as habilidades das equipes à medida que se desenvolvem é um processo distinto de modelar a criação, a evolução e as consequências das regras.

As organizações abrangem órgãos políticos (partidos, o Senado, uma câmara de vereadores, uma agência reguladora), econômicos (empresas, sindicatos, fazendas, cooperativas), sociais (igrejas, clubes, associações atléticas) e educacionais (escolas, universidades, centros de treinamento vocacional). Trata-se de grupos de indivíduos vinculados por algum propósito comum em busca da consecução de determinados objetivos. Modelar organizações é analisar estruturas de gestão, capacidades e como o processo de aprender fazendo irá determinar o êxito da organização ao longo do tempo. Tanto o gênero de organizações que se formam como o modo segundo o qual elas evoluem são fundamentalmente influenciados pelo quadro institucional. Elas, por sua vez, influenciam o modo como o quadro institucional evolui. Como já se assinalou, porém, a ênfase deste estudo recai sobre as instituições que são como as regras subjacentes do jogo, e o enfoque nas organizações (e em seus empreendedores) se volta primordialmente para o seu papel como agentes da mudança institucional. Assim, a ênfase está na interação entre instituições e organizações. Organizações são formadas com determinados fins em consequência do conjunto de oportunidades decorrentes do conjunto de condicionamentos existentes (os institucionais, bem como aqueles tradicionais concebidos pela teoria econômica) e, no decorrer das tentativas de alcançar seus objetivos, são um importante agente da mudança institucional.

Distinguir a análise das regras subjacentes da estratégia dos jogadores é um pré-requisito indispensável para elaborar uma teoria das instituições. Definir as instituições como as restrições que os seres humanos impõem a si mesmos torna a definição complementar à concepção da teoria econômica neoclássica sobre a escolha. Embasar uma teoria das instituições no fundamento das escolhas individuais representa um avanço no sentido de reconciliar as diferenças entre a economia e as outras ciências sociais. A teoria da escolha é essencial porque é preciso montar um conjunto de hipóteses logicamente consistente, potencialmente verificável, apoiado em uma teoria do comportamento humano. O vigor da teoria microeconômica consiste em que ela esteja formulada com base em pressupostos sobre o comportamento humano individual (ainda que eu proponha uma mudança nesses pressupostos no capítulo 3). As instituições são uma criação dos seres humanos e são por eles alteradas à medida que evoluem; por conseguinte, a nossa teoria precisa começar pelo indivíduo. Ao mesmo tempo, as restrições que as instituições impõem às escolhas individuais são difusas. Integrar as escolhas individuais às restrições que as instituições impõem aos conjuntos de escolhas representa um avanço importante para unificar a investigação no âmbito das ciências sociais.

As instituições afetam o desempenho da economia mediante o seu efeito sobre os custos de transação e de produção. Juntamente com a tecnologia empregada, elas determinam os custos de transação e de transformação (produção) que compõem os custos totais. O objetivo inicial deste estudo (Parte I) é explicar a existência e a natureza das instituições, a fim de especificar o modo pelo qual elas se inserem nas funções de custo em uma economia.

O principal papel das instituições em uma sociedade é reduzir a incerteza, ao estabelecer uma estrutura estável (mas não necessariamente eficiente) para a interação humana. No entanto, a estabilidade das instituições de modo algum contradiz o fato de que elas se alteram. Desde as convenções, os códigos de conduta e as normas de comportamento até as leis e os contratos entre indivíduos, as instituições evoluem e, por isso, continuamente alteram as escolhas disponíveis. As mudanças à margem podem ser tão lentas que temos de adotar uma perspectiva histórica para percebê-las, muito embora vivamos em um mundo em que a celeridade da mudança institucional seja bem patente.

A mudança institucional é um processo intrincado porque as mudanças à margem podem decorrer de mudanças nas regras, nas restrições informais e nas modalidades e na efetividade da sua aplicação. Ademais, as instituições comumente mudam antes de forma incremental que de modo descontínuo. A maneira e a razão pelas quais mudam por incremento, bem como a razão pela qual até as mudanças descontínuas (tais como a revolução e a conquista) nunca são completamente descontínuas, se devem ao arraigamento das restrições informais nas sociedades. Ao passo que as regras formais podem mudar da noite para o dia em virtude de decisões políticas ou judiciais, as restrições informais incorporadas nos costumes, tradições e códigos de conduta são bem mais impermeáveis às políticas deliberadas. Essas restrições culturais não somente ligam o passado ao presente e ao futuro, como também nos proporcionam uma chave para explicar a trajetória da mudança histórica.

O enigma fulcral da história da humanidade é a acentuada divergência das trajetórias de mudança histórica. Como foi que as sociedades divergiram? O que explica as suas características de desempenho extremamente discrepantes? Afinal de contas, todos nós descendemos de bandos primitivos de caçadores e coletores. Essa divergência é ainda mais desconcertante sob o referencial da teoria neoclássica do comércio internacional, segundo a qual as economias convergiriam gradualmente à medida que comerciassem bens, serviços e fatores produtivos. Ainda que, de fato, observemos alguma convergência entre as principais nações industrializadas que estabeleceram relações comerciais entre si, é espantoso que, no transcorrer dos dez últimos milênios, tenham se constituído sociedades radicalmente diferentes nos sentidos religioso, étnico, cultural, político e econômico, e que hoje a disparidade entre nações ricas e pobres, entre nações desenvolvidas e não desenvolvidas, seja tão grande quanto sempre foi ou talvez consideravelmente maior do que antes. O que explica a divergência? E talvez igualmente importante: quais condições conduzem a mais divergências ou geram convergência?

O enigma vai além disso. O que faz com que as sociedades passem por estagnação em longo prazo ou por um cabal declínio do bem-estar econômico? Conforme a hipótese evolucionária aventada por Armen A. Alchian em 1950, uma competição ubíqua eliminaria as instituições inferiores e recompensaria com a sobrevivência aquelas que melhor resolvessem os problemas humanos.

Permitam-me retraçar sucintamente meus passos lidando com essa questão central. Em The Rise of the Western World [A ascensão do mundo ocidental], Robert P. Thomas e eu considerávamos as instituições o fator determinante do desempenho econômico e as mudanças nos preços relativos à fonte da mudança institucional, mas a nossa explicação se pautava essencialmente pela eficiência: mudanças nos preços relativos gerariam incentivos para a formação de instituições mais eficientes. A persistência de instituições ineficientes, ilustrada pelo caso da Espanha, seria decorrente de necessidades fiscais dos governantes que levariam a horizontes temporais encurtados e, por isso, a uma disparidade entre os incentivos privados e o bem-estar social. Uma anomalia dessas não se encaixava no esquema teórico.

Em Structure and Change in Economic History [Estrutura e mudança na história econômica], abandonei a concepção das instituições pautada pela eficiência. Os governantes formulariam direitos de propriedade em interesse próprio e os custos de transação resultariam na prevalência de direitos de propriedade comumente ineficientes. Consequentemente, era possível dar conta da existência generalizada, ao longo da história e no presente, de direitos de propriedade que não geram crescimento econômico. Naquele estudo eu levantava a questão colocada pelo argumento evolucionário de Alchian, mas não apresentava nenhuma solução. Era possível explicar a existência de instituições ineficientes, mas por que as pressões competitivas não levavam à sua eliminação? Os empreendedores políticos atuantes em economias estagnadas não emulariam rapidamente as políticas daquelas mais bem-sucedidas? Como podemos explicar o desempenho radicalmente diferente das economias por períodos prolongados?

Este estudo responde a essas perguntas. A resposta depende da diferença entre instituições e organizações e da interação entre elas, que direciona a mudança institucional. As instituições, juntamente com os condicionamentos convencionais concebidos pela teoria econômica, determinam as oportunidades em uma sociedade. Organizações são criadas para aproveitar essas oportunidades e, à medida que evoluem, alteram as instituições. A consequente trajetória dessa mudança institucional é conferida (1) pelo enredamento [lock-in] decorrente da relação simbiótica entre as instituições e as organizações que se constituíram em consequência da estrutura de incentivos proporcionada por aquelas instituições e (2) pelo processo de feedback, mediante o qual os seres humanos percebem as mudanças no conjunto de oportunidades e reagem a elas.

Os rendimentos crescentes [increasing returns] característicos de uma matriz institucional que gere enredamento provêm da dependência das organizações resultantes em relação àquele quadro institucional e das externalidades da rede que consequentemente surgem. Tanto as restrições institucionais formais como as informais redundam em determinadas permutas por parte das organizações que se formaram em virtude dos incentivos consubstanciados no quadro institucional, dependendo, por isso, dele para a rentabilidade das atividades que exercem.

Uma mudança incremental acontece quando os empreendedores de organizações políticas e econômicas percebem que poderiam obter melhores resultados alterando o quadro institucional vigente com alguma margem. Contudo, as percepções dependem crucialmente tanto das informações que os empreendedores recebem quanto do modo pelo qual eles processam essas informações. Se os mercados político e econômico fossem eficientes (isto é, se os custos de transação correspondessem a zero), as escolhas feitas sempre seriam eficientes. Ou seja, os atores sempre deteriam modelos fiéis, ou então, se inicialmente detivessem modelos incorretos, o feedback das informações os corrigiria. No entanto, essa versão do modelo do ator racional nos tem desviado do caminho. Os atores frequentemente precisam proceder conforme informações incompletas e processar as informações que com efeito recebem mediante construtos que podem redundar em trajetórias reiteradamente ineficientes. Os custos de transação nos mercados político e econômico contribuem para direitos de propriedade ineficientes, mas os modelos subjetivos imperfeitos formulados pelos atores em sua tentativa de compreender as complexidades dos problemas com que se defrontam podem levar à persistência de tais direitos de propriedade.

Podemos expandir essa caracterização da mudança institucional contrastando uma trajetória bem-sucedida com uma trajetória de persistente insucesso. A primeira é um caso familiar na história econômica dos Estados Unidos: o crescimento da economia no século XIX. O quadro institucional básico que evoluíra até o início daquele século (compreendendo a Constituição e a Ordenança do Noroeste, bem como as normas de conduta que recompensavam o trabalho empenhado) induziu de forma geral ao desenvolvimento de organizações econômicas e políticas (o Congresso, órgãos políticos locais, fazendas, estabelecimentos mercantis e companhias de navegação) cujas atividades maximizantes ocasionaram aumento de produtividade e crescimento econômico, tanto de forma direta como indireta, mediante a indução de uma demanda de investimento educacional. Esse investimento redundou não apenas na rede de ensino público e gratuito, mas ainda em institutos de agronomia para melhorar a produtividade agrícola e em universidades públicas fundadas com recursos advindos de concessões de terras por meio da Lei Morrill [Morrill Act, de 1862].

À medida que as organizações econômicas evoluíam para aproveitar essas oportunidades, elas não só se tornavam mais eficientes como alteravam gradualmente o quadro institucional. Até o final do século XIX, haviam sido modificados não apenas o quadro político-jurídico (ver a 14ª emenda constitucional, bem como o caso "Munn contra Illinois") e a estrutura dos direitos de propriedade (ver a Lei Sherman), mas também várias normas de conduta e outras restrições informais (refletidas em propensões - e normas de conduta - diferenciadas quanto à escravidão, ao papel das mulheres e à temperança, por exemplo). Tanto os custos das transações políticas e econômicas como as percepções subjetivas dos atores redundavam em escolhas que, por certo, nem sempre eram ótimas ou unidirecionais rumo ao aumento de produtividade ou à melhoria do bem-estar econômico (como quer que ele seja definido). As oportunidades rentáveis por vezes decorriam da criação de tarifas, da exploração de escravos ou da formação de um truste. Muitas vezes, as políticas tinham consequências não intencionais. Assim, as instituições eram - como são - uma mistura heterogênea das que induzem a aumento de produtividade e das que reduzem a produtividade. A mudança institucional, da mesma forma, quase sempre gerava oportunidades para ambos os tipos de atividade. De maneira geral, porém, a história econômica norte-americana do século XIX é um caso de crescimento econômico porque o quadro institucional subjacente persistentemente reforçava incentivos para que as organizações se dedicassem a atividades produtivas, por mais que misturadas com algumas consequências adversas.

Já ao descrever um quadro institucional com um conjunto de incentivos inverso àquele descrito no parágrafo anterior, eu me voltarei para as condições que ora se observam em muitos países do Terceiro Mundo, bem como para aquelas que caracterizaram grande parte da história econômica mundial. As oportunidades para os empreendedores políticos e econômicos ainda são uma mistura heterogênea, mas em sua esmagadora maioria favorecem atividades que promovem práticas redistributivas em vez de produtivas, que criam monopólios em vez de condições competitivas e que restringem oportunidades em vez de ampliá-las. Elas raramente induzem a investimentos em educação que aumentem a produtividade. As organizações que se desenvolvam nesse quadro institucional vão se tornar mais eficientes, só que mais eficientes em tornar a sociedade ainda mais improdutiva e a estrutura institucional básica ainda menos conducente a atividades produtivas. Uma trajetória dessas pode persistir porque os custos de transação dos mercados político e econômico daquelas economias, juntamente com os modelos subjetivos dos atores, não os levam a se voltar cada vez mais para saídas mais eficientes.

Este estudo esclarece esses casos contrastantes ao proporcionar uma fundamentação teórica para a análise da mudança institucional.